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2014年全國(guó)兩會(huì)大幕拉開(kāi)在即，作為新一輪經(jīng)濟(jì)體制改革的突破點(diǎn)，財(cái)稅體制改革一直是各界關(guān)注焦點(diǎn)。從預(yù)算制度改革到稅制改革以及地方債務(wù)治理都將成為熱點(diǎn)話題。
十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)稅體制改革提出要求以來(lái)，各方認(rèn)為，今年在滾動(dòng)預(yù)算、環(huán)境稅和資源稅開(kāi)征及防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面會(huì)有所突破。而昨日，全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康表示，“滾動(dòng)預(yù)算”有可能今年做出具體布置。
“滾動(dòng)預(yù)算”箭在弦上
十八屆三中全會(huì)提出改進(jìn)預(yù)算管理制度。其中指出，審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉對(duì)此解讀稱，改進(jìn)預(yù)算管理制度帶來(lái)的變化包括，稅收將不再是預(yù)算確定的任務(wù)轉(zhuǎn)為預(yù)期目標(biāo)，此外要建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。
“我們預(yù)計(jì)，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)可能會(huì)在"滾動(dòng)財(cái)政"方面有所突破，也就是說(shuō)財(cái)政赤字的預(yù)算和執(zhí)行情況超越年度概念，可能要從3年左右的一個(gè)周期進(jìn)行觀察。”中金公司首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生表示。
賈康昨天在北京鐵道大廈接受媒體采訪時(shí)表示，原來(lái)是一年做一年的預(yù)算，編制滾動(dòng)預(yù)算后，可以更好地瞻前顧后。先從中央級(jí)開(kāi)始，也鼓勵(lì)地方去做。政府要先做好三年預(yù)測(cè)，才能編好三年預(yù)算，可以更好體現(xiàn)預(yù)算管理水平。“估計(jì)今年會(huì)做出具體布置。”賈康透露道。
滾動(dòng)預(yù)算，又稱“滾動(dòng)式中期財(cái)政計(jì)劃”或“跨年度預(yù)算”。滾動(dòng)式中長(zhǎng)期財(cái)政計(jì)劃的期限一般為3年至5年，每年更新一次，重點(diǎn)在于對(duì)政策變化進(jìn)行調(diào)整。
去年11月，樓繼偉在解讀十八屆三中全會(huì)報(bào)告時(shí)指出，當(dāng)前預(yù)算管理注重收支平衡，但執(zhí)行中出現(xiàn)一些問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)財(cái)稅部門(mén)為完成任務(wù)征“過(guò)頭稅”造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”，在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，又容易該收不收讓經(jīng)濟(jì)熱上加熱。針對(duì)這些問(wèn)題，預(yù)算制度將改進(jìn)年度預(yù)算控制方式，并建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，為實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，研究實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，先編制財(cái)政三年滾動(dòng)規(guī)劃，逐年更新滾動(dòng)管理，強(qiáng)化三年滾動(dòng)規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算約束性。
“滾動(dòng)預(yù)算”將對(duì)我國(guó)的政府會(huì)計(jì)制度和預(yù)算績(jī)效管理提出更高要求。去年12月上旬，財(cái)政部召開(kāi)了全國(guó)地方財(cái)政預(yù)算管理工作座談會(huì)，會(huì)議對(duì)將要制定下發(fā)的規(guī)范地方預(yù)算編制、加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)預(yù)算管理、省級(jí)財(cái)政績(jī)效管理評(píng)價(jià)等幾個(gè)制度文件聽(tīng)取了地方意見(jiàn)。
完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制也是十八屆三中全會(huì)報(bào)告中財(cái)稅領(lǐng)域的重要改革。有學(xué)者認(rèn)為，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)是對(duì)最基本的生活進(jìn)行“兜底”，但也要拒絕大包大攬。
賈康認(rèn)為，目前轉(zhuǎn)移支付改革思路是比較清晰的，即控制規(guī)模、減少比重、控制項(xiàng)目，原則上不應(yīng)該讓地方做資金配套，下達(dá)要盡可能提前讓大家得到信息后可以帶著預(yù)算做統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
在完善政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移的問(wèn)題上，還需解決政府間的事權(quán)和支出責(zé)任不夠清晰的問(wèn)題。“受中央地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠清晰、規(guī)范的影響，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)與政府間事權(quán)劃分相關(guān)性較弱，一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)中央?yún)⑴c其中，中央和地方職責(zé)交叉重疊，共同管理事項(xiàng)較多。”財(cái)政部駐海南專(zhuān)員辦監(jiān)察專(zhuān)員張鳳玲說(shuō)。
不過(guò)，利益固化是事權(quán)劃分的主要難度已經(jīng)成為這項(xiàng)改革的共識(shí)。
“營(yíng)改增”步伐加快
被譽(yù)為財(cái)稅體制改革突破口的“營(yíng)改增”今年或許將開(kāi)始啃“硬骨頭”。隨著近兩年的推進(jìn)，營(yíng)改增已經(jīng)在“1+7”個(gè)行業(yè)全國(guó)鋪開(kāi)，并從今年開(kāi)始推進(jìn)到鐵路運(yùn)輸業(yè)和郵政通信業(yè)。
彭文生認(rèn)為，營(yíng)改增仍是今年稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要內(nèi)容，預(yù)計(jì)營(yíng)改增在2014年將擴(kuò)大到全國(guó)所有省份，預(yù)計(jì)年減稅從2013年的2000億元左右擴(kuò)大到今年的減稅3500億～4000 億元。
此外，隨著2015年完成期限的漸近，容易改革的行業(yè)已經(jīng)陸續(xù)進(jìn)入正軌，“營(yíng)改增”將逐步推入最大的難點(diǎn)行業(yè)金融業(yè)和不動(dòng)產(chǎn)業(yè)。此前有市場(chǎng)人士預(yù)計(jì)，這兩個(gè)行業(yè)的改革方案可能會(huì)在今年內(nèi)出臺(tái)。
不過(guò)，在“營(yíng)改增”推進(jìn)的同時(shí)，也仍存在諸多待完善的地方，尤其是因?yàn)樾吕隙愔妻D(zhuǎn)換，導(dǎo)致兩個(gè)稅種平行征收，帶來(lái)部分企業(yè)稅負(fù)增加。民建中央在今年的提案中建議，要加快營(yíng)改增推行速度，務(wù)求實(shí)現(xiàn)“十二五”期間的完成規(guī)劃，同時(shí)在過(guò)渡期間，對(duì)因?yàn)槎愔妻D(zhuǎn)換帶來(lái)稅負(fù)增加的企業(yè)，充分落實(shí)專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政扶持政策，達(dá)到公平稅負(fù)稅改制度的目的。
除了營(yíng)改增外，隨著霧霾等環(huán)境問(wèn)題凸顯，資源稅和環(huán)境稅的呼聲也越來(lái)越高。此前賈康曾不斷提出，要運(yùn)用資源稅、環(huán)境稅等手段治理霧霾。
在昨天全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)舉辦的“2014兩會(huì)提案媒體見(jiàn)面會(huì)”上，賈康再次表示，環(huán)境稅已寫(xiě)入三中全會(huì)決議，預(yù)計(jì)出臺(tái)進(jìn)程會(huì)進(jìn)一步提快，但目前尚未明確具體時(shí)間。
“環(huán)境稅三中全會(huì)中的文件明確是費(fèi)改稅，但我不認(rèn)為，環(huán)境費(fèi)就可以干干凈凈地全部轉(zhuǎn)成稅。可能還要具體分析，地方層面有一些收費(fèi)，通過(guò)地方立法程序后，也是應(yīng)該因地制宜地做的，另外在費(fèi)改稅之外是不是還要研討一種獨(dú)立開(kāi)征的環(huán)境稅還未定。”賈康昨天下午說(shuō)。
盡管環(huán)境稅征收稅率及是否開(kāi)征單獨(dú)稅問(wèn)題尚無(wú)確切信息，不過(guò)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪的多位財(cái)稅學(xué)者均認(rèn)為目前開(kāi)征環(huán)境稅的條件已成熟，今年出臺(tái)的可能性較大。
地方債務(wù)：尋求化解風(fēng)險(xiǎn)新手段
去年備受關(guān)注的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果最終趕在2013年的最后時(shí)間公布。相較于債務(wù)總量，各界更關(guān)心是否有可持續(xù)的舉債模式。
彭文生表示，從債務(wù)總量來(lái)看，我國(guó)政府債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)仍然較小，但是地方債務(wù)擴(kuò)張較快、地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)短期化以及地方政府對(duì)土地收入的過(guò)度依賴，局部地區(qū)債務(wù)不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)較高。
“如何消化處理積累的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)規(guī)范未來(lái)的舉債模式可能是兩會(huì)期間討論的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。”彭文生指出。
民生證券首席宏觀研究員管清友認(rèn)為，2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次將“防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”單列強(qiáng)調(diào)，凸顯出中央對(duì)債務(wù)問(wèn)題的重視。“解決債務(wù)問(wèn)題需要兩條腿走路，不僅要隨時(shí)準(zhǔn)備做好短期的應(yīng)對(duì)措施，更要加快推進(jìn)長(zhǎng)期的制度建設(shè)。”
彭文生指出，兩會(huì)之后對(duì)金融和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)治理整頓的力度可能加大。預(yù)計(jì)中央和地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表編制工作將在2014年全面展開(kāi)，在此基礎(chǔ)上建立規(guī)范化的地方舉債機(jī)制。
賈康認(rèn)為，地方債務(wù)問(wèn)責(zé)終身制是一種設(shè)想，在問(wèn)責(zé)方面會(huì)讓地方政府更加有壓力，但不能指望通過(guò)一個(gè)方式解決所有問(wèn)題。“控制地方債務(wù)規(guī)模，應(yīng)該走規(guī)范的程序，比如要走預(yù)算程序里審批相關(guān)事項(xiàng)。”
今年年初，國(guó)家發(fā)改委表態(tài)，2014年企業(yè)債發(fā)行可通過(guò)債務(wù)置換等措施，配合國(guó)家化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部正在積極推進(jìn)的PPP模式，也將為地方政府提供一個(gè)優(yōu)于傳統(tǒng)BT、BOT模式的投融資手段，以化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
《預(yù)算法》推進(jìn)呼聲漸高
彭文生認(rèn)為，拖延多年的預(yù)算法修訂工作有望在今年兩會(huì)后加速。此前學(xué)界及市場(chǎng)一直呼吁賦予地方“直接舉債”權(quán)利。賈康昨天也表示，預(yù)算法應(yīng)該進(jìn)行修改。
賈康表示，預(yù)算法的修訂是應(yīng)該用法律依據(jù)來(lái)支持現(xiàn)實(shí)生活中必要的制度建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。“立法精神就是給現(xiàn)實(shí)以指導(dǎo)和規(guī)范，如果回避這些問(wèn)題可不是立法有作為的表現(xiàn)。大家都在關(guān)注預(yù)算法的三審信息，兩會(huì)上可能會(huì)給出一些信息。”
十八屆三中全會(huì)提出：“要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過(guò)發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。”這段表述被認(rèn)為，《預(yù)算法》修訂時(shí)或?qū)?xiě)入“地方直接舉債”。
九三學(xué)社中央今年的提案中，也對(duì)完善《預(yù)算法》提出了一些建議，其中包括，建議將超預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)預(yù)算調(diào)節(jié)基金，用于補(bǔ)充今后年度預(yù)算資金不足，或劃入社保基金賬戶；對(duì)分稅制管理體制具體辦法的制定，建議由國(guó)務(wù)院主導(dǎo)改為全國(guó)人大主導(dǎo)，由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)專(zhuān)門(mén)規(guī)定予以規(guī)范；建議調(diào)整預(yù)算年度起止時(shí)間，由歷年制改為跨年制，而目前，預(yù)算年度自公歷1月1日起，這與我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)召開(kāi)會(huì)議和審批預(yù)算的時(shí)間無(wú)法銜接。
賈康認(rèn)為，的確存在時(shí)間不銜接的問(wèn)題，可以建議全國(guó)人大會(huì)議提前到1月1日前，或者如美國(guó)等國(guó)家，將預(yù)算年度時(shí)間調(diào)整到與會(huì)議同期。
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