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應(yīng)全面深化改革與完善財(cái)稅體制
發(fā)布人：管理員 來(lái)源： 瀏覽 1055 次 發(fā)布時(shí)間：2013年10月25日 [打印本頁(yè)]
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今年11月在北京召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議，將研究全面深化改革重大問(wèn)題。有關(guān)專(zhuān)家指出，財(cái)稅體制改革涉及政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整、政府行政體制改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)均等化和金融風(fēng)險(xiǎn)防范等多個(gè)方面，在下一步整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。圖為北京金融街。
財(cái)稅體制改革涉及政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整、政府行政體制改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)均等化和金融風(fēng)險(xiǎn)防范等多個(gè)方面，在下一步整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。改革和完善稅收制度應(yīng)是深化財(cái)稅體制改革的具體內(nèi)容之一。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)稅制和稅收征管也應(yīng)實(shí)現(xiàn)自身轉(zhuǎn)型。
1994年財(cái)稅體制綜合改革之后，19年中財(cái)稅體制經(jīng)歷了不斷的微改革和調(diào)整，突出問(wèn)題和矛盾得到了一定程度的緩解，但由于改革的步伐相對(duì)滯后，仍難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，并且形成了一些引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度和機(jī)制缺陷。因此，人們對(duì)即將召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)寄予熱望，希望能夠從頂層設(shè)計(jì)上，提出財(cái)稅體制改革的藍(lán)圖和行動(dòng)計(jì)劃。筆者從研究者的角度對(duì)我國(guó)財(cái)稅體制改革的意義、目標(biāo)和內(nèi)容提出一孔之見(jiàn)。
為什么說(shuō)財(cái)稅體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革中的重頭戲
財(cái)稅體制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分。改革初期，財(cái)稅體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革重要的突破口。在下一步的改革中，財(cái)稅體制改革依然是不可或缺的重頭戲。
在完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中，財(cái)稅體制是市場(chǎng)發(fā)揮配置資源基礎(chǔ)性作用的重要保證，是公共服務(wù)和民生保障的基礎(chǔ)制度，是政府宏觀調(diào)控的主要體制機(jī)制。首先，公平規(guī)范的稅制是政府退出資源配置主角的重要外部條件。如果稅制設(shè)置不合理，優(yōu)惠政策和特殊稅收政策過(guò)多過(guò)濫，就表明政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干預(yù)過(guò)大，勢(shì)必扭曲市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)資源配置的基礎(chǔ)性作用。其次，政府財(cái)政支出與民生密切相關(guān)，是公共服務(wù)的主要提供主體。科學(xué)規(guī)范的財(cái)政預(yù)算制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵性保障。再次，中央財(cái)政與地方財(cái)政之間的分配關(guān)系和體制的科學(xué)、健全，是地方政府提供公共服務(wù)的基本保障，也是實(shí)行基本公共服務(wù)均等化的制度基礎(chǔ)。
換一個(gè)角度看，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制中存在的突出問(wèn)題和矛盾都與財(cái)稅體制密切相關(guān)。例如，過(guò)多過(guò)濫的稅收優(yōu)惠政策不僅破壞了稅制的公平性，同時(shí)客觀上削弱了市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的不合理與稅收制度不規(guī)范和行業(yè)稅收負(fù)擔(dān)不公平有直接關(guān)系。再例如，產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因之一是地方政府追求政績(jī)和財(cái)政收入行為所導(dǎo)致的，地方政府這種行為的深層次原因之一是財(cái)政體制安排錯(cuò)位，地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配。財(cái)政體制的安排也是地方政府追求國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的重要驅(qū)動(dòng)力之一，地方政府會(huì)自行創(chuàng)造出“融資平臺(tái)”和“土地財(cái)政”開(kāi)展建設(shè)融資，由于財(cái)政體制改革滯后，地方政府債務(wù)已經(jīng)成為金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要源頭。
總之，財(cái)稅體制改革涉及政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整、政府行政體制改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)均等化和金融風(fēng)險(xiǎn)防范等多個(gè)方面，在下一步整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革和完善中具有舉足輕重的作用。
未完成的改革任務(wù)要繼續(xù)完成
從20年前的1993年開(kāi)始，回顧三次中央全會(huì)對(duì)于財(cái)稅體制改革提出的要求，可以看到，只有十四屆三中全會(huì)報(bào)告《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中提出的財(cái)稅體制改革任務(wù)基本完成。十六屆三中全會(huì)報(bào)告《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中提出的財(cái)稅體制改革任務(wù)，有部分已經(jīng)實(shí)施，如改革出口退稅制度；統(tǒng)一各類(lèi)企業(yè)稅收制度；增值稅由生產(chǎn)型改為消費(fèi)型，將設(shè)備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費(fèi)稅，適當(dāng)擴(kuò)大稅基。但是，報(bào)告中提出的改進(jìn)個(gè)人所得稅，實(shí)行綜合和分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制；實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)；在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)；創(chuàng)造條件逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一；健全公共財(cái)政體制，明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任；進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，凡能納入預(yù)算的都要納入預(yù)算管理；建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系；實(shí)行全口徑預(yù)算管理和對(duì)或有負(fù)債的有效監(jiān)控；加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督等，還沒(méi)有完成，需要在下一步改革中作出統(tǒng)籌考慮和安排。
黨的十八大報(bào)告《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗》提出：“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制。”這些要求應(yīng)成為十八屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)稅體制改革提出的指導(dǎo)方針和意見(jiàn)。
深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)和主要內(nèi)容
財(cái)稅體制改革是一個(gè)不斷推進(jìn)的歷史過(guò)程，即便在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，依然存在改革和完善財(cái)稅體制的問(wèn)題。我國(guó)的財(cái)稅體制改革和完善，既是我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的需要，也是國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)在面臨的問(wèn)題，所以我國(guó)財(cái)稅體制的改革和完善是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的制度創(chuàng)新行動(dòng)。這種創(chuàng)新行動(dòng)，既要發(fā)揚(yáng)我國(guó)社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)，又要超越傳統(tǒng)體制和傳統(tǒng)社會(huì)主義理論；既要借鑒國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又要超越西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。
我國(guó)的財(cái)稅體制改革目標(biāo)，可以從原則上概括為：建立完整、透明、規(guī)范、效能的政府預(yù)算制度；建立兼顧公平與效率、激勵(lì)與平衡相協(xié)調(diào)、能夠?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的中央與地方財(cái)政體制；建立寬稅基、簡(jiǎn)稅制、公平規(guī)范、依法征納稅的稅制體系。這些目標(biāo)是理想的制度和體制模式，需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力才能實(shí)現(xiàn)。
應(yīng)繼續(xù)深入開(kāi)展的財(cái)稅體制改革的具體內(nèi)容包括：
改革和完善政府預(yù)算體系和制度。在現(xiàn)有的一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的基礎(chǔ)上，建立社會(huì)保障預(yù)算、政府債務(wù)預(yù)算以及政府資產(chǎn)負(fù)債表。完整的政府預(yù)算體系要求將政府負(fù)責(zé)的主要活動(dòng)納入政府財(cái)政預(yù)算中加以管理，不宜只通過(guò)政府的主管部門(mén)管理政府活動(dòng)，使之游離于政府財(cái)政預(yù)算管理之外。這是政府財(cái)政預(yù)算完整性和統(tǒng)一性的要求，也是增強(qiáng)政府財(cái)力使用和管理透明度的基礎(chǔ)。為此，對(duì)社會(huì)保障資金、政府借債以及政府資產(chǎn)存量，都應(yīng)該根據(jù)其自身特點(diǎn)，建立專(zhuān)門(mén)預(yù)算，納入政府預(yù)算體系之中加以管理。
繼續(xù)調(diào)整和改革中央財(cái)政與地方財(cái)政體制。在現(xiàn)有“分稅制”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任，適當(dāng)上劃部分支出責(zé)任到中央政府財(cái)政，提高中央財(cái)政在全部財(cái)政支出中的比重。研究考慮將社會(huì)保障支出中的部分責(zé)任、公檢法支出中的部分支出責(zé)任、食品安全支出責(zé)任等上劃給中央財(cái)政。
改革和完善政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付，減少專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付方式調(diào)整的實(shí)質(zhì)是對(duì)中央與地方“條條”管理與“塊塊”管理之間關(guān)系的體制調(diào)整。應(yīng)將地方稅體系建設(shè)與深化稅制改革結(jié)合起來(lái)。在營(yíng)業(yè)稅改為增值稅后，研究考慮在商品和勞務(wù)消費(fèi)的零售環(huán)節(jié)開(kāi)征銷(xiāo)售稅，相應(yīng)地適當(dāng)降低增值稅稅率；地方稅收入除了共享稅之外，應(yīng)以商品和勞務(wù)銷(xiāo)售稅、財(cái)產(chǎn)稅和資源稅等為主要自有稅源。適當(dāng)賦予省級(jí)政府稅收開(kāi)征權(quán)，擴(kuò)大地方各級(jí)政府的稅收征管權(quán)。建立地方政府發(fā)行市政債券制度。規(guī)范“土地財(cái)政”和地方政府融資平臺(tái)，加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理。
改革和完善稅收制度。整合和完善現(xiàn)行稅制，按照稅收中性原則，基本穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，嚴(yán)格控制和管理政府各種非稅收入。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，我國(guó)稅收也應(yīng)實(shí)現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)型。稅收轉(zhuǎn)型的含義是，將過(guò)于依賴(lài)間接稅、弱化直接稅的稅制體系通過(guò)改革，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接稅與直接稅作為雙主體的稅制體系。這樣的轉(zhuǎn)型意味著把過(guò)于依賴(lài)對(duì)商品和勞務(wù)征稅，轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅貙?duì)收入和財(cái)產(chǎn)征稅。為此，對(duì)個(gè)人收入征收的個(gè)人所得稅、遺產(chǎn)稅，對(duì)財(cái)產(chǎn)征收的房地產(chǎn)稅制度需要加快改革和建設(shè)。這對(duì)于調(diào)節(jié)收入分配和縮小財(cái)富差距非常重要。這樣的稅制轉(zhuǎn)型還會(huì)帶來(lái)稅收征管的重要轉(zhuǎn)型，即由主要針對(duì)企業(yè)、公司法人的稅收征管轉(zhuǎn)向重視對(duì)自然人的征管。稅收征管轉(zhuǎn)型的另一個(gè)重要方面是，從按照計(jì)劃征稅轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲囊婪{稅。這些轉(zhuǎn)變對(duì)于我國(guó)稅收征管制度是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，不僅需要稅務(wù)機(jī)構(gòu)工作的轉(zhuǎn)型和建設(shè)，更需要社會(huì)各個(gè)方面的共同努力，包括地方政府的支持與配合，金融、住房和土地等各方面信息系統(tǒng)的建設(shè)與協(xié)調(diào)。
稅制的轉(zhuǎn)型具體體現(xiàn)為以下主要稅種的改革：
建立現(xiàn)代增值稅制度。包括增值稅的“轉(zhuǎn)型”和“擴(kuò)圍”，“轉(zhuǎn)型”就是將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)型增值稅，擴(kuò)大進(jìn)項(xiàng)稅的抵扣范圍。目前已經(jīng)將機(jī)器設(shè)備納入抵扣范圍，條件成熟時(shí)應(yīng)把固定資產(chǎn)部分納入抵扣范圍。“擴(kuò)圍”是指整合營(yíng)業(yè)稅制度，將營(yíng)業(yè)稅基本納入增值稅，消除營(yíng)業(yè)稅對(duì)商品和勞務(wù)的重復(fù)征稅。目前這項(xiàng)改革已經(jīng)啟動(dòng)，并在推進(jìn)過(guò)程之中。
消費(fèi)稅制改革。擴(kuò)大消費(fèi)稅的范圍一直是消費(fèi)稅改革的主要內(nèi)容。“營(yíng)改增”后，近期關(guān)于地方主體稅種設(shè)置的討論很多。一種流行的觀點(diǎn)建議，將消費(fèi)稅擴(kuò)大征稅范圍，由目前的特別消費(fèi)稅轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阆M(fèi)稅，將征稅的環(huán)節(jié)由批發(fā)環(huán)節(jié)改在零售環(huán)節(jié)，并將這個(gè)稅種作為地方財(cái)政主體稅種。按照這種意見(jiàn)，原來(lái)設(shè)置消費(fèi)稅的功能和性質(zhì)都要發(fā)生轉(zhuǎn)變。這種意見(jiàn)需要加以論證和研究。
房地產(chǎn)稅制改革。其主要內(nèi)容可以概括為十六個(gè)字：“兩稅合一、房地統(tǒng)一、評(píng)估計(jì)稅、住宅繳稅”。“兩稅合一、房地統(tǒng)一”就是將現(xiàn)行的兩個(gè)稅種：房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，即土地和房產(chǎn)分別設(shè)置的兩個(gè)稅種統(tǒng)一為一個(gè)房地產(chǎn)稅種，將土地和房產(chǎn)作為統(tǒng)一的課稅對(duì)象。“評(píng)估計(jì)稅”是指改革計(jì)稅依據(jù)，根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，將現(xiàn)行房地產(chǎn)稅制實(shí)行的房產(chǎn)按照原值扣除一定比例作為計(jì)稅依據(jù)、房產(chǎn)使用土地按照面積作為計(jì)稅依據(jù)，改革為按照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)。“住宅繳稅”就是將征稅的范圍由經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)擴(kuò)大到居民住宅房地產(chǎn)。
資源稅制改革。該稅的改革已經(jīng)在進(jìn)行之中，部分資源稅稅目已經(jīng)改變了計(jì)稅依據(jù)，并提高了稅率。目前有個(gè)別稅目，如煤炭，由于涉及煤炭行業(yè)的整體經(jīng)營(yíng)狀況，尚在等待調(diào)整的條件。
個(gè)人所得稅制改革。綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革方向早已確定，關(guān)鍵是需要具備實(shí)行這項(xiàng)改革的征管基礎(chǔ)條件。這包括各個(gè)部門(mén)的信息系統(tǒng)與稅務(wù)征管信息系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)或者信息共享，稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息聯(lián)網(wǎng)以及征管手段的現(xiàn)代化。
綠化稅制，適時(shí)開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅。開(kāi)征獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅已經(jīng)被列入“十二五”規(guī)劃之中。環(huán)境保護(hù)稅作為獨(dú)立稅種應(yīng)包括兩個(gè)稅目：一是將排污收費(fèi)改為排污稅收，二是新開(kāi)征碳稅。“十二五”期間應(yīng)首先完成排污費(fèi)改為排污稅。碳稅還處于論證和研究階段，需要與碳交易市場(chǎng)的設(shè)置相協(xié)調(diào)。
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